就日本加入世界貿(mào)易組織（WTO）下的“多方臨時上訴仲裁安排”（MPIA）議題，日本內(nèi)閣做出最新表態(tài)稱，已向WTO通報加入MPIA的意向，對此中國、歐盟等MPIA的倡導(dǎo)與發(fā)起方表示積極歡迎，畢竟對于MPIA而言，“朋友圈”的不斷擴(kuò)圍無疑可以為冷凍了多年的WTO爭端解決機(jī)制盡快復(fù)活升溫加熱。

皇冠上的明珠

被視為“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合國”的WTO目前吸納了164個成員，同時還有20多個成員正在排隊準(zhǔn)備加入，而除不斷擴(kuò)容外，WTO在過去28年的歷史中還沉淀出了制定國際多邊貿(mào)易規(guī)則、組織多邊貿(mào)易談判和解決成員間貿(mào)易爭端的三大核心職能，其中世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制（DSB）截至目前圓滿化解了成員間近600宗貿(mào)易糾紛風(fēng)險，有效地維護(hù)了國際貿(mào)易環(huán)境的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。

(資料圖)

DSB伴隨著WTO的成立而創(chuàng)建，其對貿(mào)易爭端的解決一般經(jīng)過四個階段：2~3個月的磋商階段—9個月的專家組階段—3個月的上訴審查階段—3個月的執(zhí)行階段，其中實(shí)質(zhì)性法律訴訟程序就在專家組階段與上訴審查階段，對應(yīng)的則是WTO爭端解決機(jī)制實(shí)行的雙審制度，即第一審為專家組的初審判決，第二審是常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)終審判決。負(fù)責(zé)一審的專家組一般由3名成員組成，他們從一份常備的符合資格的候選人名單中隨機(jī)抽取，而負(fù)責(zé)終審的上訴機(jī)構(gòu)也至少由3名法官組成，組員只能來自DSB的常設(shè)法官。

DSB上訴機(jī)構(gòu)一般常設(shè)七名法官席位，每位法官一屆任期為四年，可以連任一屆。不同于國際貨幣基金組織（IMF）與世界銀行等其他一些國際組織采取少數(shù)服從多數(shù)的票決原則，世貿(mào)組織所有成員則在協(xié)商一致的原則下進(jìn)行決策，對應(yīng)的是，DSB常設(shè)法官遴選也執(zhí)行協(xié)商一致原則，即只有所有成員全部同意了，遴選結(jié)果才算有效，而一遇有上訴機(jī)構(gòu)法官空缺時，則由成員通過協(xié)商一致方式進(jìn)行補(bǔ)選。

從性質(zhì)上說，DSB為國際貿(mào)易領(lǐng)域的公共產(chǎn)品，因此，無論是專家組成員還是終審法官，他們都是以個人身份任職，不接受任何政府的指示進(jìn)行斡旋、調(diào)解或調(diào)停，從而確保了審判及其結(jié)果的獨(dú)立性與公正性。另一方面，《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》是一審與二審環(huán)節(jié)所需遵守的最基本法律文件，該文件還明確規(guī)定DSB的建議和裁決不能增加或減少涵蓋協(xié)議中規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，從而有效限制了審判過程中法官的主觀與任意，正是如此，DSB最大程度地褪去了“權(quán)力導(dǎo)向”色彩，而十分鮮明地展示出“規(guī)則導(dǎo)向”取向。

值得特別指出的是，不同于GATT（關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定）的爭端解決機(jī)制實(shí)行“一致同意原則”，WTO下的DSB執(zhí)行的是“反向一致原則”，前者必須利益相關(guān)方的所有人都同意，否則一個人反對就會令判決結(jié)果不可通過，后者則是只要有一方贊成，判決結(jié)果就可通過?，F(xiàn)實(shí)生活中，提出請求的一方或者勝訴方都會贊成保障自己訴訟主張與權(quán)利實(shí)現(xiàn)的判決報告，從而也使得DSB的終審判決能夠自動快捷地執(zhí)行，上訴機(jī)構(gòu)由此贏得了“WTO皇冠上的明珠”的美譽(yù)。

進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，自從DSB創(chuàng)建以來，借此解決貿(mào)易糾紛的WTO成員中既有發(fā)達(dá)國家（占比為58%），也有發(fā)展中國家（占比為42%），164個WTO成員無論經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱都可以平等地以申訴方或者被申請人身份參與到DSB的訴訟中來，并且DSB還長出了“牙齒”，即對拒不執(zhí)行終審判決的一方，DSB可以授權(quán)另一方進(jìn)行報復(fù)，且與單邊主義措施不同，這種報復(fù)具有法律上的合規(guī)性和道義上的正當(dāng)性，符合多邊主義的原則和精神。

從DSB到MPIA

從2017年上訴機(jī)構(gòu)7位法官里先后有3位任期結(jié)束，到次年毛里求斯籍法官第二期任命未獲得全部通過，再到2019年的兩名法官的任期屆滿以及2020年最后一名法官的期滿卸任，其間由于美國的單方面阻撓與否定，新法官的遴選程序始終沒能如期啟動，而且截至目前美國已經(jīng)63次否定了DSB上訴機(jī)構(gòu)新法官的遴選程序。而一個不得不承認(rèn)的事實(shí)是，按照要求，至少有3名法官參與的終審報告才被視為有效，但其實(shí)到2019年下半年上訴機(jī)構(gòu)中僅存一名法官，意味著DSB上訴機(jī)構(gòu)的停擺已持續(xù)了三年多。

問題是，DSB上訴機(jī)構(gòu)停擺期間，國際貿(mào)易領(lǐng)域摩擦糾紛也在不停發(fā)生，許多案件被訴諸到DSB的專家組，專家組也按時拿出了初裁報告，但接下來上訴的一方卻訴諸無門，堆積成山的案件陷入死循環(huán)。為了避免因DSB上訴機(jī)構(gòu)癱瘓狀態(tài)條件下貿(mào)易沖突的激化與升級，歐盟、中國等21個世貿(mào)組織成員在2020年4月共同發(fā)起建立了“多方臨時上訴仲裁安排”（MPIA），并成功組建了由10人組成的仲裁員庫，10名仲裁員有發(fā)達(dá)國家成員，也有發(fā)展中國家成員，體現(xiàn)出了一定的涵蓋性和代表性。

MPIA的職能是負(fù)責(zé)審理與判決上訴案件，而且整個訴訟過程也完全按照DSB上訴機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行，包括從仲裁員庫中抽取3名仲裁員組成終審法官團(tuán)隊，嚴(yán)格遵循《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》的仲裁程序，同時MPIA運(yùn)行近三年以來也產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性成果，其中土耳其、歐盟的藥品糾紛案以及哥倫比亞、歐盟的冷凍薯條糾紛案就是在MPIA的作用機(jī)制下獲得成功解決的。

充當(dāng)DSB上訴機(jī)構(gòu)停擺期間的“救火”角色，MPIA顯然不是嚴(yán)格意義上世貿(mào)組織框架下的國際條約，而只是參加方達(dá)成的共同文件或共同承諾,但由此也十分鮮明地體現(xiàn)出了世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制的靈活性和務(wù)實(shí)性特征，只是由于在特定的環(huán)境下創(chuàng)建，MPIA的確還不能完全施展出DSB上訴機(jī)構(gòu)的全部功能。一方面，雖然MPIA向所有WTO成員開放，但三年時間過去了，新增成員只有4個，而且目前總共25個MPIA成員只占WTO成員總數(shù)的15.2%，說明更多的WTO成員對MPIA的信心并不充分，或者處于徘徊觀望狀態(tài)；另一方面，MPIA做出的判決效力只能對加入的成員有約束力，而不能得到非成員的認(rèn)可，由此也說明MPIA的作用邊界其實(shí)非常有限。

美國的組局到攪局

DSB由GATT框架下爭端解決機(jī)制演變而來。20世紀(jì)六七十年代，在美國的倡導(dǎo)下，GATT爭端解決機(jī)制成立了專家組，之后成員提交至專家組的申訴案件猛增，且各國貿(mào)易爭端形式和需求呈現(xiàn)出多樣化，GATT框架下外交屬性的爭端解決機(jī)制已不能適合時代要求，此時美國再一次出面與日本、歐盟、韓國等成員展開磋商，最終形成了《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》，完成了GATT爭端解決機(jī)制從權(quán)力主導(dǎo)向規(guī)則主導(dǎo)的過渡。不僅如此，得益于美國的堅持，WTO爭端解決機(jī)制改變了GATT專家組報告“一致同意原則”，轉(zhuǎn)而采用“反向一致原則”，并通過在爭端解決機(jī)制中設(shè)立常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)、增加交叉報復(fù)等規(guī)則?？吹贸?，美國在世貿(mào)組織DSB完善過程中發(fā)揮了決定性作用。

然而，從昔日面向DSB的“搭臺子”身份退化為如今的“砸場子”角色，美國對自己行為轉(zhuǎn)變的解釋是，DSB上訴機(jī)構(gòu)專家存在“越權(quán)裁決”，侵犯了成員特別是美國的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)；不僅如此，美國認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)還不恰當(dāng)?shù)刭x予其報告以先例地位,間接侵犯了WTO成員的締約權(quán)；同時美國還指出，上訴機(jī)構(gòu)法官存在“審理超期”以及“超期服役”等問題，并且美國強(qiáng)調(diào)，在這些關(guān)鍵問題沒有解決之前,美國不會同意啟動填補(bǔ)WTO上訴機(jī)構(gòu)人員空缺的程序。

并不否認(rèn)DSB上訴機(jī)構(gòu)及其專家存在美國所言及的一些缺陷，但關(guān)鍵是時至今日美國不僅沒有就此拿出解決問題的只言片語，反而對任何他方建議持否定態(tài)度，由此也很難不讓人想到，美國對DSB建設(shè)姿態(tài)的裂變與逆轉(zhuǎn)或者說對上訴機(jī)構(gòu)法官的增補(bǔ)給予消極性阻撓，個中原因恐怕并沒有他自己說的那么簡單，尤其是經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各主要經(jīng)濟(jì)體力量的重構(gòu)以及國際貿(mào)易格局的重組，令原有傳統(tǒng)大國所主導(dǎo)的世貿(mào)組織舊秩序遭遇到動搖與沖擊，也許才是美國針對上訴機(jī)構(gòu)屢屢添堵的核心原因。

誰都知道，WTO爭端機(jī)制解決的主導(dǎo)權(quán)長期掌握在美國手中，只是最近十年來新興經(jīng)濟(jì)體融入全球貿(mào)易體系的腳步不斷加快，對國際貿(mào)易的增量貢獻(xiàn)越來越大，并且隨著自身實(shí)力的成長也希望在WTO的治理與改革中釋放出自己的聲音，這種基于貿(mào)易力量重構(gòu)的話語權(quán)再分配也超過了美國的預(yù)期，而且在很難完全左右這種變局的情況下，美國在策略上選擇了逼停DSB上訴機(jī)構(gòu)以及久拖不決的戰(zhàn)術(shù)，以此希望達(dá)到漸次消耗對方聲量的目的。

還需看到，WTO及其DSB一直在貫徹與維護(hù)著多邊貿(mào)易主義規(guī)則，但近10年來美國在單邊主義之路上卻越走越遠(yuǎn)，或者說美國正在逐漸放棄自己原來所倡導(dǎo)與堅持的多邊貿(mào)易主義立場，于是國際社會非常清楚地看到，世貿(mào)組織中三分之二的違規(guī)由美國引起，而在DSB就此做出公正、公平判決且事實(shí)上必然令美國付出違規(guī)成本后，美國也越來越強(qiáng)烈地感受到DSB已經(jīng)不是可以完全利己的公共產(chǎn)品，并且由于無法估量與控制退出WTO后的風(fēng)險，同時也不想簡單地放棄自己在WTO中的主角身份，美國于是選擇了干擾DSB上訴機(jī)構(gòu)法官正常遴選程序這一相對保守的做法。

化學(xué)反應(yīng)般的危害

經(jīng)過WTO成員的共同努力，第12屆WTO部長級會議（MC12）達(dá)成的《MC12成果文件》重點(diǎn)申明“各方承諾將在2024年前擁有一個全體成員均可使用的、充分的和運(yùn)轉(zhuǎn)良好的爭端解決機(jī)制”，但從歷史上的多次談判實(shí)踐看，部長會議設(shè)定的任務(wù)時限很多都不能如期完成，因此同樣不排除MC12關(guān)于DSB的重建預(yù)期出現(xiàn)流產(chǎn)的可能，只是往后拖得越久，其所造成的破壞程度會更深更大。

首先，DSB上訴機(jī)構(gòu)的長期停擺必然令國際貿(mào)易陷入“叢林法則”的混亂狀態(tài)。對于通過專家組一審判決的勝訴方而言，在上訴方的訴求因上訴機(jī)構(gòu)癱瘓而無法響應(yīng)的前提下，前者的利益其實(shí)根本不可能獲得保障或者如期實(shí)現(xiàn)；而對于敗訴方而言，申訴無門或者預(yù)期到上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)很難恢復(fù)重建后，就可以輕松和隨意地否決專家組報告，只是當(dāng)一種貿(mào)易違規(guī)行為得不到及時而有效的懲處，各種唯我與利己主義的做法就會很快被模仿和復(fù)制，貿(mào)易保護(hù)主義與單邊主義于是甚囂塵上，全球貿(mào)易環(huán)境變得異常惡劣。

其次，停擺的DSB上訴機(jī)構(gòu)可能成為作惡的工具。一方面是大量的專家組裁決因難以進(jìn)入上訴程序而“作廢”，另一方面無法發(fā)揮應(yīng)有功能的DSB上訴機(jī)構(gòu)很容易成為貿(mào)易違規(guī)的護(hù)身符或者擋箭牌。以DSB審理的美國鋼鋁糾紛案為例，時任美國總統(tǒng)特朗普以維護(hù)國家安全為由對來自歐盟、英國、中國等國家和地區(qū)的進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品分別加征25%和10%的關(guān)稅，DSB專家組受理上訴后裁定此舉違反WTO規(guī)則，并要求美國糾正，可美國不僅置之不理，反而對專家組裁決報告提出上訴，只是上訴機(jī)構(gòu)已然停擺，美國的司馬昭之心路人皆知。

再次，DSB上訴機(jī)構(gòu)的停擺會導(dǎo)致全球性多邊貿(mào)易體制的撕裂與偏廢。上訴機(jī)構(gòu)的癱瘓意味著多邊貿(mào)易原則貫徹的遇阻，由此也必然倒逼WTO成員另起爐灶，集體性跳出多邊貿(mào)易體制而選擇雙邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）。據(jù)WTO統(tǒng)計，在已經(jīng)生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）中，近10年來雙邊FTA在RTA構(gòu)成中的占比高達(dá)90%。雖然雙邊FTA較多邊貿(mào)易協(xié)定靈活性更強(qiáng)且操作簡單方便，卻直接導(dǎo)致了世界貿(mào)易的碎片化，并割裂了全球價值鏈的分工與合作，國際貿(mào)易的總成本由此出現(xiàn)抬升趨勢。

最后，DSB上訴機(jī)構(gòu)的停擺必然令WTO的功能與地位日趨式微。WTO的三項核心職能其實(shí)是緊密相連的，尤其是后兩項構(gòu)成了對第一項職能的有力保證，也就是說，多邊談判過程中，如果成員無視規(guī)則，而是想當(dāng)然地自描自畫，或者說有了摩擦與糾紛又得不到判決，贏了官司不能獲利，輸了官司還可任性而為，等于就是WTO的貿(mào)易規(guī)則形同空文，宏觀意義上也代表著WTO失去法定執(zhí)行力與有效性，由此也可能導(dǎo)致WTO功能的全方位塌陷。

（作者系中國市場學(xué)會理事、經(jīng)濟(jì)學(xué)教授）

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